Premessa
Alla fine del 2017 l’amministrazione Trump ha pubblicato la sua National Security Strategy (NSS), il rapporto sulla strategia di sicurezza nazionale che il Presidente degli Stati Uniti è tenuto a presentare annualmente al Congresso. È legittimo chiedersi quale interesse possa avere un documento come una NSS dal momento che sicuramente non contiene piani d’azione militare, neanche in termini generali.
Una NSS è frutto di compromessi in seno all’amministrazione ed è spesso scavalcata da sviluppi non previsti; d’altra parte, la disponibilità dei mezzi previsti per conseguire gli obiettivi indicati può anche andare oltre la durata dell’amministrazione che l’ha prodotta - e di non pochi anni.
I dubbi aumentano di fronte a un presidente come Trump - contestato dagli specialisti di politica estera e militare del suo stesso partito - e alla serie di dimissioni di personale di alto livello, sia per contrasti col presidente che imposte dai risultati delle indagini.
Dei trenta Segretari di Stato del XX secolo, Rex Tillerson è fra i sei che sono rimasti in carica per meno tempo, e nel periodo successivo alla Guerra Fredda solo Lawrence Eagleburger è durato meno. L’amministrazione Trump è al terzo Consigliere per la sicurezza nazionale in poco più di un anno, mentre nell’arco di otto anni Clinton e Bush Jr. ne hanno avuti soltanto due e Obama tre.
Oltretutto, non si può dire che il segretario di Stato e il consigliere per la sicurezza nazionale designati da Trump - Mike Pompeo, nominato direttore della Cia, e John Bolton, già ambasciatore presso le Nazioni Unite sotto George W. Bush - siano personaggi indicativi di un orientamento moderato: sono decisamente «falchi» scelti esclusivamente per la loro vicinanza politica al presidente.
Inoltre, benché tutte le varianti della NSS rendano un omaggio rituale ai «valori americani», suona strano leggere in un documento introdotto da Donald Trump che «gli Stati Uniti rigettano il bigottismo e l’oppressione» e che si impegnano a difendere i diritti delle donne e delle ragazze (NSS 2017, pp. 11 e 14).
In termini più sostanziali, come ampiamente prevedibile in alcuni punti, ad esempio sulla Russia e sulla Nato, la NSS 2017 appare in contrasto con i timori e le speranze suscitate da Trump prima delle elezioni. Pertanto ci si può chiedere quanto il documento rifletta il pensiero del presidente e quindi quanto sia affidabile.
È sorprendente che il messaggio di Trump che precede l’ultima NSS parli di «potenze rivali» aggressive nei confronti degli interessi americani nel mondo, senza però nominare Cina e Russia; poi, nel discorso del 18 dicembre 2017 con cui presentò il documento, Trump ha citato la telefonata di ringraziamento di Putin per le informazioni fornite dalla Cia utili a sventare un grave attentato terroristico pianificato a San Pietroburgo, ma ha anche detto che gli Stati Uniti affrontano «potenze rivali, la Russia e la Cina, che cercano di sfidare l’influenza, i valori e la ricchezza americani», precisando che, «in base alla mia direzione, questo documento è stato in elaborazione per oltre un anno. Ha l’approvazione del mio intero Gabinetto».
Non è affatto insolito che una NSS sia pubblicata oltre i termini prescritti dalla legge, ma quest’ultima frase appare come una precisazione superflua, una rassicurazione che sembra sottintendere il contrario.
Quanto al resto, il discorso si differenzia dalla NSS solo per i toni ancor più trionfalistici e per l’autocelebrazione della presunta identità fra il Popolo e il presidente, eletto con quasi tre milioni di voti in meno della concorrente Hillary Clinton:
«Ma l’anno scorso tutto ciò è cominciato a cambiare. Il popolo americano ha respinto i fallimenti del passato. Avete riscoperto la vostra voce e reclamato la proprietà di questa nazione e del suo destino.
Il 20 gennaio 2017 sono salito sui gradini del Campidoglio per annunciare il giorno in cui il popolo è di nuovo il governante della sua nazione (applausi). Grazie. Ora, meno di un anno dopo, sono orgoglioso di riferire che il mondo intero ha udito la notizia e ha già visto i segni. L’America sta tornando, e sta tornando forte».
Il rapporto sulla strategia di sicurezza nazionale venne istituito nel 1986 dal Goldwater-Nichols Act: da allora ne sono stati pubblicati diciassette. Ebbene, se si confronta la NSS 2017 con quelle successive al crollo dell’Unione Sovietica, è chiaro che si tratta di un documento molto originale, pressoché alla pari con la NSS 2002 di Bush figlio, che formulava la dottrina della «guerra preventiva».
Sebbene da una NSS non sia possibile dedurre cosa esattamente un’amministrazione farà e quando, si possono tuttavia trarre indicazioni di massima circa la percezione delle minacce alla sicurezza nazionale e l’atteggiamento con cui si intende affrontarle.
La NSS 2017 contiene relativamente poco circa i diritti umani e la promozione della democrazia - cosa che può gratificare i simpatizzanti del presidente Putin e del leader supremo della Corea del Nord - ma la prospettiva delineata, che in termini enfatici si potrebbe chiamare grand strategy, non è meno pericolosa della decisione che portò alle invasioni di Afghanistan e Iraq.
Forse lo è ancor di più, sul piano dei rapporti con le potenze nucleari Cina e Russia e per motivi che non discendono soltanto dai vincoli posti dal Congresso, ma che sono intrinseci al concetto di America First come definito da Trump.
La visione del mondo contenuta nella NSS 2017 è sostanzialmente in linea con quella di Trump; tuttavia, nella sua concretizzazione questa stessa visione può comportare notevoli oscillazioni e confusione nella condotta della politica estera statunitense non solo a causa dell’opposizione interna, ma perché è internamente contraddittoria: questo potrebbe essere il motivo dei disaccordi personali nell’Amministrazione, in cui parti differenti spingono sui poli che costituiscono la contraddizione.
La struttura della NSS 2017 è costituita da un messaggio dello stesso Trump, un’introduzione e quattro capitoli relativi ad altrettanti pilastri della sicurezza nazionale, più un capitolo che applica la strategia nelle regioni del mondo.
Formalmente, ogni capitolo presenta delle azioni prioritarie per conseguire gli obiettivi indicati, una novità che appare tesa a dare concretezza, ma che in realtà è solo stilistica; e pure i quattro pilastri od obiettivi - proteggere il popolo americano, promuovere la prosperità in America, preservare la pace attraverso la forza e far progredire l’influenza dell’America - sono banalità presenti in ogni NSS.
La peculiarità di questo documento va ricercata nel modo in cui si definiscono concretamente quegli obiettivi, innanzitutto nella definizione del problema della sicurezza nazionale e delle minacce.
1. La definizione del problema della sicurezza nazionale
Il messaggio a firma Donald Trump che funge da prefazione alla NSS 2017 è un’arrogante rivendicazione dei presunti successi dell’Amministrazione, incluso l’aver «schiacciato i terroristi dello Stato islamico di Siria e Iraq (Isis)», che è però fatto rivendicato da tutti gli attori interessati prima che Trump s’insediasse.
L’elenco dei problemi ereditati dalle precedenti amministrazioni è lungo: «Stati canaglia», terrorismo internazionale, potenze aggressive, immigrazione incontrollata, cartelli criminali, ineguale distribuzione degli oneri della difesa tra Stati Uniti e alleati, scorrettezza nei rapporti economici.
Alla luce di ciò, i successi vantati con tono trionfalistico risaltano ancor di più: l’amministrazione Trump sta già «tracciando un corso nuovo e molto diverso». Il presidente si atteggia a salvatore della Patria, come colui che ha ripristinato la fiducia nei valori americani e la posizione dell’America nel mondo - «dopo un anno, il mondo sa che l’America è prospera, è sicura ed è forte» (NSS 2017, p. II).
Tuttavia, una nota d’allarme risuona sia nel messaggio di Trump che nel corpo della stessa NSS: «Gli Stati Uniti si trovano davanti ad un mondo straordinariamente pericoloso, pieno di una vasta gamma di minacce che si sono intensificate negli ultimi anni» (NSS 2017, p. I). Apparentemente sembra una contraddizione, ma la nota allarmistica svolge diverse funzioni.
Innanzitutto, mantenere elevato l’allarme circa il terrorismo e gli «Stati canaglia» è una necessità intrinseca alla dottrina della guerra e delle operazioni militari preventive, che è ormai una delle possibilità d’azione apertamente indicate da tutte le amministrazioni statunitensi, sia pure con formule diverse.
La formalizzazione di questa dottrina è uno stravolgimento dello jus ad bellum (il diritto ad entrare in guerra), con implicazioni anche per lo jus in bello (le norme che regolano il modo di fare la guerra, per esempio circa il trattamento dei prigionieri e della popolazione civile).
Perfino in un’interpretazione assai ampia e assai discutibile delle norme del diritto internazionale, uno dei criteri vincolanti - e non l’unico - che può giustificare come legittima difesa un’azione militare che anticipi l’attacco del nemico è quello dell’imminenza dell’aggressione.
Tuttavia, per quanto possa ammantarsi di formali riferimenti alle necessità dell’autodifesa, nella logica della guerra preventiva formalizzata dalla NSS 2002 la nozione di imminenza dell’attacco è svincolata da precisi riferimenti temporali e materiali, e quindi svuotata di significato reale.
La principale giustificazione della guerra e di operazioni militari preventive è diventata la possibilità e l’intenzione che entità definite come terroristiche o «Stati canaglia» si procurino armi di distruzione di massa; ciò equivale anche ad affermare che per queste entità il possesso di armi di distruzione di massa coincida con la certezza del loro utilizzo in un futuro e in un luogo indeterminati. La guerra od operazioni militari preventive vengono così giustificate a priori.
Anticipo una questione trattata più ampiamente in un prossimo articolo: seppur con obiettivi differenti, in pratica la logica della guerra preventiva è fatta propria anche da Cina e Russia, con modalità complesse - non solo militari, ma anche economiche e (dis)informative - spesso indicate dagli specialisti occidentali come «guerra ibrida» e nella discussione sovietica e russa con un’espressione che può essere tradotta come «controllo riflessivo». Questo è uno dei problemi con cui si confronta la NSS 2017 e uno dei motivi per cui suona l’allarme: la più ampia varietà di mezzi e modalità d’intervento della politica estera cinese e russa.
Inoltre - chiara stoccata alle Amministrazioni di Obama - la nuova NSS attacca «le eccessive regolazioni e l’alto livello delle tasse che hanno soffocato la crescita e indebolito la libera impresa», ridotto il credito e la creazione di posti di lavoro, anche a causa del peso di un’eccessiva regolazione ambientalistica, così da incrinare pure i presupposti economici della sicurezza nazionale (p. 2 e capitolo sulla promozione della prosperità in America).
Nel messaggio di Trump premesso alla NSS, l’ineguale condivisione degli oneri per la sicurezza fra gli Stati Uniti e gli alleati è indicata come una delle ragioni che hanno incoraggiato gli avversari a intraprendere azioni pericolose - il punto si ripropone poi nel documento. Ovviamente non sono affatto poste in discussione le alleanze, ma i termini con cui gli altri Stati vi contribuiscono.
Tuttavia, la lista delle inadempienze non si ferma qui. Essa copre tutti gli anni ‘90, comprendendo le Amministrazioni di Bush padre e di Clinton, e implicitamente anche quelle di Bush figlio. Nella NSS 2017 è fondamentale la critica dell’idea che la superiorità militare statunitense fosse garantita, come lo è la critica del concetto wilsoniano (da Woodrow Wilson, presidente dal 1913 al 1921) di «pace democratica» che, sia pur declinato in modi diversi, è stato al centro della politica estera perseguita dagli Stati Uniti dalla fine della Guerra Fredda.
